2008年12月8日，最高人民法院审判委员会第1457次会议通过了《关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》(以下简称《批复》)，12月26日最高人民法院以法释[2008]17号文正式发布了《批复》，该《批复》于发布之日起施行。《批复》的发布施行明确了有关具有强制执行效力的公证债权文书是否具有可诉性的法律适用问题，解决了长期以来公证界和司法界争论的一个实务和理论问题，对指导审判实践具有重要意义。

    一、制定《批复》的背景

    关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理的问题，一直有不同的认识，实践中也有不同的做法，江苏、重庆等多个高级人民法院分别向最高人民法院请示，要求予以明确。司法部也来函希望通过司法解释的形式解决这一问题。

    1991年公布施行的民事诉讼法第二百一十八条规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。公证债权文书确有错误的，人民法院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关。”民事诉讼法的这一规定在法律上确立了公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书的强制执行效力。这一法律制度的设计，是我国充分发挥公证法律制度的作用减少矛盾纠纷的重要措施，也是充分尊重公证事项当事人意思自治的表现。为更好地落实这一法律制度，2000年最高人民法院、司法部发布了《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》(以下简称《联合通知》)，对具有强制执行效力的公证债权文书应具备的条件、债权文书的范围等作了明确规定。应该说，人民法院对民事诉讼法有关具有强制执行效力的公证债权文书的规定和《联合通知》的执行情况总体上是很好的。据统计，自2000年至2008年11月，人民法院共受理执行公证债权文书案件154994件，结案152706件，共执结诉讼标的8443084万元。在结案的152706件中，其中法院裁定不予执行的有2373件，占结案总数的1.55％，其中采取强制执行措施的26280件，占总数的17.21％，其他大部分案件通过自动履行、和解和裁定终结结案。从统计数据可以看出，具有强制执行效力的公证债权文书的执行情况总体是良好的。2007年修改后的民事诉讼法第二百一十四条仍然坚持了这一规定。

    但是在实践中也出现了一些新情况和新问题，比较突出的有两种情况：一是公证债权文书的债权人没有在民事诉讼法规定的申请执行的期限内向人民法院提出强制执行的申请，直接向人民法院提起民事诉讼。由于2007年修改前的民事诉讼法规定申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为1年，双方是法人或者其他组织的为6个月，而诉讼时效期间一般为两年。这就出现债权人过了公证债权文书申请执行的期限，但双方争议仍在诉讼时效期间内的情形。债权人由于过了申请执行的期限，法院一般不受理公证债权文书强制执行的申请，于是债权人以双方争议仍在诉讼时效期限内为由提起民事诉讼。在实践中，有些法院受理了债权人的民事诉讼，有些法院没有受理，引起争议。二是债权人依法提山强制执行的申请，但债务人以存在民事争议为由向法院提起民事诉讼。特别是2005年通过的公证法第三十七条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承
诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”公证法第四十条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”在实践中，债权人依据民事诉讼法第二百一十四条和公证法第三十七条的规定依法向法院提出强制执行的申请，但债务人依据公证法第四十条的规定向人民法院提起民事诉讼。由于对上述法律规定理解的不一致，在实践中有些法院受理了债务人的民事诉讼，有些法院没有受理，导致争议和冲突。   

    解决上述矛盾和问题的核心就是如何理解民事诉讼法第二百一十四条、公证法第三十—七条与公证法第四十条的关系，即公证债权文书是否具有可诉性的问题。民事诉讼法第二百一十四条和公证法第三十七条的规定是一致的，即：对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。而公证法第四十条规定，当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。因此对于具有强制执行效力的公证债权文书的当事人认为公证书的内容有争议而提起诉讼，人民法院是否应当受理，就必须对这两个条文进行协调，否则在实践中就会产生冲突。因此，为了解决审判实践反映出来的这一法律适用问题，制定《批复》显得十分必要和紧迫。

    二、《批复》制定中争论的焦点

    当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼，人民法院是否受理问题，涉及到两种情况：一是债权人提起诉讼是否受理。债权人提起诉讼往往是闲为债权人过了申请强制执行的期限而又在诉讼时效期限内，希望通过胜诉判决获得执行依据。二是债务人提起诉讼是否受理。债务人提起诉讼往往是债务人通过诉讼的方式对抗债权人强制执行的申请，这种现象在各地有蔓延的倾向。

    在论证过程中，对是否受理存在两种不同的意见。一种意见认为法院应当受理。主要理由是：1、民事诉讼法没有明确规定公证债权文书的当事人不再享有诉权，公证债权文书没有排斥诉讼的效力。2、最高人民法院公报登载的最高人民法院(2001)民二终字第172号判决书支持公证机构依法赋予强制执行效力的债权文书可诉性的观点。该判决指出：当事人是依具有强制执行效力的债权文书的公证书向人民法院申请强制执行，还是直接向人民法院提起诉讼，当事人具有选择权。3、公证法第四十条规定当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。另一种意见认为法院不应受理。主要理由是：1、按照民事诉讼法和公证法的规定，具有强制执行效力的公证债权文书与法院的判决书、仲裁裁决书一样具有同等法律效力，均属执行依据，如果允许债权人另行起诉，与一事不再理的基本原则有冲突。2、民事诉讼法规定债权人应当在法律规定的期限内向人民法院申请执行，逾期未申请执行，人民法院不予执行，即债权人的债权失去了法律强制力的保护。3、债权人逾期未申请执行，自身有过错，债权人应对自身的过错承担责任。4、如果允许债务人提起诉讼，公证债权文书执行制度将形同虚设。

    最高人民法院研究室在制定《批复》的过程中，多次召开座谈会，充分听取立法机关、司法行政机关、各级法院以及公证处的意见，经过反复研究论证，最后形成一致意见，认为：公证机构依照公证法第三十七条和民事诉讼法第二百一十四条规定出具的债权文书，依法具有强制执行效力，而且，公证法和民事诉讼法都规定了该债权文书确有错误的救济途径，因此，对具有强制执行效力的公证债权文书，不宜再允许提起民事诉讼。公证机构应当依照法律规定严格限制该债权文书的范围，健全办证程序，保证办证质量。人民法院在执行过程中应当依照法律规定提高执行效率，同时，对确有错误的公证债权文书依法裁定不予执行。

    三、《批复》的主要内容及理解

    当前，我国正在构建社会主义和谐社会，迫切要求建立多元纠纷解决机制。多元纠纷解决机制，既包括和解、调解、仲裁、诉讼，也包括公证，公证在化解社会矛盾纠纷中发挥着重要的作用，尤其是在纠纷的事前预防方面，是其他的纠纷解决机制所不可替代的。最高人民法院十分重视多元纠纷解决机制的建立和完善，因此，要准确理解民事诉讼法和公证法的规定，做好公证与审判的衔接，充分发挥公证在化解矛盾纠纷中的地位和作用。

    根据最高人民法院审判委员会第1457次会议讨论的结果，《批复》的内容如下：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十四条和《中华人民共和国公证法》第三十七条的规定，经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书依法具有强制执行效力。债权人或者债务人对该债权文书的内容有争议直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但公证债权文书确有错误，人民法院裁定不予执行的，当事人、公证事项的利害关系人可以就争议内容向人民法院提起民事诉讼。

    理解上述《批复》涉及四个方面。

    1、适用范围。公证债权文书有两类，一类是具有强制执行效力的公证债权文书，另一类是不具有强制执行效力的公证债权文书。对于不具有强制执行效力的公证债权文书当然不得适用本《批复》的规定。对于具有强制执行效力的债权文书，也应严格限制在公证法第三十七条规定的范围内，即以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书。对于没有给付内容，或者没有载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，不得适用本批复的规定。《联合通知》第1条规定了具有强制执行效力的公证债权文书应当具备以下条件：(一)债权文书具有给付货币、物品、有价证券的内容；(二)债权债务关系明确，债权人和债务人对债权文书有关给付内容无疑义；(三)债权文书中载明债务人不履行义务或不完全履行义务时，债务人愿意接受依法强制执行的承诺。《联合通知》第2条进一步规定了具有强制执行效力的公证债权文书的范围：(一)借款合同、借用合同、无财产担保的租赁合同；(二)赊欠货物的债权文书；(三)各种借据、欠单；(四)还款(物)协议；(五)以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔(补)偿金为内容的协议；(六)符合赋予强制执行效力条件的其他债权文书。因此，公证机构应按公证法第三十七条和《联合通知》的规定严格限制这类债权文书的范围。

    2、公证债权文书的债权人提起诉讼，人民法院不应受理。根据民事诉讼法第二百一十四条和公证法第三十七条的规定，具有强制执行效力的公证债权文书与法院生效裁判、仲裁裁决具有同等的法律效力，都是执行根据。既然债权人取得了一份具有法律效力的执行依据，就不能再取得另一份执行依据。债权人另行提起诉讼，目的也是为了取得执行依据，不符合“一事不再理”的基本原则。强制执行公证债权文书是双方当事人事先约定的，如果允许债权人既可申请执行，又可直接提起诉讼，不符合立法原意。对债务人不利，有失公平。债权人提起诉讼，往往是超过了申请执行期限。民事诉讼法规定的申请执行的期限是对申请人的义务，申请人必须遵守，申请人要对没有在申请执行的期限内提出执行申请承担不利的法律后果。申请人由于自己的原因丧失了法律规定的申请强制执行的权利又转而提起民事诉讼，法院不应支持。由于新修改的民事诉讼法将申请执行的期限延长为2年，而且适用诉讼时效关于中止、中断等规定，以后一般不应再出现类似的问题。

    3、公证债权文书的债务人提诉讼，人民法院也不应受理。由于在公证时债务人已经承诺直接接受强制执行，因此，债务人不得违背承诺提起民事诉讼。实践中，债务人提起诉讼往往是为了对抗法院的强制执行，拖延还债期限，这种情况不应允许。允许债务人提起诉讼，实际上是鼓励债务人不守诚信，同时又使公证债权文书强制执行制度的存在失去意义。

    4、对当事人救济途径的规定。公证债权文书确有错误，人民法院裁定不予执行的，当事人、公证事项的利害关系人就争议内容向人民法院提起民事诉讼的，人民法院依法应当受理。《批复》“但书”是对公证法第三十七条和第四十条关系的进一步明确。即对于具有强制执行效力的公证债权文书，只有在法院认为确有错误，裁定不予执行的情况下，当事人、公证事项的利害关系人才可以就争议内容向人民法院提起氏事诉讼。这是对公证债权文书当事人救济权利的规定。人民法院对是否执行公证债权文书有权进行审查，经过审查，认为公证债权文书确有错误的，应当裁定不予执行。如果法院裁定不予执行，当事人、公证事项的利害关系人就争议内容向人民法院提起民事诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院裁定不予执行，实际上是公证债权文书本身有错误，不具有强制执行效力。在这种情况下，人民法院要发挥司法监督公证的职能作用，依法裁定不予执行。人民法院不予执行公证债权文书将导致债权债务关系处于不稳定的状态，当事人可以依法提起民事诉讼解决存在的争议，明确权利义务关系。此时，经过公证的债权文书在审理时可以作为证据来使用。

    四、适用《批复》需要注意的问题

    《批复》回答了当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理的问题，对于公证债权文书确有错误的情形，本批复没有解释，主要原因是实践中情形十分复杂，需要认真调查研究。但我们考虑，依照目前的法律规定，以下几种情形应考虑认定为“确有错误”：(一)债权文书没有给付内容的；(二)债权债务关系约定不明确，双方当事人对债权文书约定的给付内容(数额、期限、方式)等存在争议的；(三)债权文书没有明确载明债务人愿意接受强制执行承诺的；(四)利害关系人有充分证据证明债权文书是债务人与债权人为规避法律义务、损害他人利益，恶意串通进行公证的；(五)公证员在办理公证时有受贿、舞弊行为的；(六)提交的证据足以推翻债权文书的；(七)人民法院认为执行该债权文书违背社会公共利益的。如何界定“确有错误”的情形，还需要在实践中进一步总结和概括，需要在理论上进一步研究和论证。

    对于人民法院裁定不予执行公证债权文书后当事人的救济途径问题。有些同志提出，能否适用民事诉讼法第二百零二条的规定，即在人民法院裁定不予执行后，债务人可以向法院提出异议，对法院驳回异议的裁定还可以向上一级法院提起复议。由于民事诉讼法第二百零二条针对的对象是人民法院的“执行行为”，而不能针对错误的公证债权文书，因此，对因公证债权文书错误导致法院裁定不予执行的，不能通过异议和复议的途径来解决。

作者单位：最高人民法院